资中筠：三项法案的胜利

　　美国人一方面崇尚自由竞争，本能地反对垄断；另一方面，又有根深蒂固的私有财产神圣不可侵犯的信念。因此，反垄断的运作，在实施中经常遇到政府权力与个人自由以及财产权不可侵犯的原则之间的界限问题。另外还有国际竞争的问题，因为当时欧洲的卡特尔，特别是德国的国家资本主义大大加强了竞争优势。这也使得美国政府并不愿意一味地反对大财团。
　　反托拉斯是政府与财团、法院，联邦政府与州政府之间的博弈。总统的态度尽管重要，实际上权力有限，一切必须通过法律程序，而政府方面不一定胜诉。例如，继老罗斯福之后的塔夫托政府几次企图打击财团的诉讼，大多败诉。老罗斯福本人也并不一味主张“拆散”，他认为，集团公司是发展的必然结果，应该承认其存在的合理性，只是需要限制他们的恶性膨胀。相对于“拆散”而言，他和多数进步主义者更主张，由政府通过法规对他们的行为进行疏导、限制和规范，让企业在政府监督下运行，促进更健康的竞争。
　　政府制定法规，保护公众利益，据此监督企业的运作，在我们今天看来似乎是天经地义的事，但在100年前的美国却是一种新观念。所以每走一步，仍然需要冲破重重阻力。1903年，在总统的建议下，国会通过在商务劳工部增设“公司局”，负责调查财团违规行为，是为政府取得监督企业权力之始。三年后，1906年，有三项分别针对铁路和食品的重要法案正式获得通过，则标志着政府监督的胜利。
　　其一是《赫伯恩铁路价位法》（Hepburn railroad rate bill）。美国的铁路是一大垄断行业，操纵着运输命脉。其最大的不正当行为，就是对不同的对象任意制定价格，以丰厚回扣或赠送免票勾结其他财团和政客。例如，美孚石油公司实行兼并的手段之一，就是利用与铁路方面达成的秘密运价挤垮中小同行。针对这种情况，19世纪后期，许多州已经在不同程度上，对通过该州的铁路采取了监督和限制的措施。在联邦层次，最早是1887年国会通过成立“州际商业委员会”（Interstate Commerce Commission），监督铁路运价和贸易行为。但这些措施收效甚微，虽有《反回扣法》，形同虚设。到20世纪初，回扣日益猖獗，进而影响到政治腐败。全国要求规范铁路的呼声日益高涨。老罗斯福第二次当选后，决心对此有所作为。
　　私人企业老板一般最珍视的是自由定价权、账目和营业秘密，以及与本单位职工单独谈条件，不受第三方干扰。老罗斯福在1905年向国会的演说中，对这三方面都提出了挑战，表示跨州集团公司的权力太大，必须受到政府的监控，并首先以铁路的运价问题为切入点。在他推动下，1905年，众议员赫伯恩首先提出关于监督铁路运价的法案；经过反复曲折的斗争，于1906年正式在参众两院通过。该法授权州际商业委员会仲裁投诉，规定合理运价，调查铁路公司账目，并制定统一的簿记方法。
　　其二，是《肉类视察法》（Meat Inspection Act）；第三项，是《纯洁食品与药物法》（Pure Food and Drug Act）。这两部法同时通过，都与食品有关。1905年，继几家生活类杂志揭露了肉类行业质次价高问题后，厄普顿辛格莱著名的小说《屠场》发表。其中对肉类加工厂令人作呕的肮脏、恶劣的生产环境作了详尽描述，引起舆论大哗，该书畅销上百万册，可以说调动了跨阶级、跨族裔的消费者的关注。一个流传甚广的说法是，罗斯福总统读了此书后从此不吃香肠。不论此说是否真实，他的确派出了总统特使，到芝加哥去视察作为小说原型的那家工厂，发现描述一点没有夸大。其结果就是国会先后通过了上述两部法案。
　　这两部法首次赋予政府官员权力，不仅在商场检查成品，而且在食品和药物投放市场之前就深入生产部门进行检查。对此，工厂主方面开始竭力抵制，罗斯福当即下令发表对肉厂视察的报告。这一招立竿见影，肉类营业额立即急剧下跌，工厂主被迫就范。后来他们发现，这些法规的执行使消费者更加放心，反而有利于促销，利润不减反增，也就不反对了。
　　这几部法是美国联邦政府权力的一大突破。在此以后，在每一项具体案件上都有加强或放松法规之争。直到今天，美国保守派常在某些领域（例如环保）主张“放松法规（deregulation）”，争议始终未休。但是，政府有权以法规来监督和规范企业行为的原则已经确立，不容争辩。■

作者为中国社会科学院美国研究所研究员